지적재조사사업 기본계획은 2012~2030년까지 19년 동안으로 계획되어 이제 시작단계이다. 지적재조사사업은 토지의 실제현황과 일치하지 아니하는 지적공부의 등록사항을 바로잡고 1910년에 만들어진 종이에 구현된 지적을 디지털지적으로 바꾸어 국토를 효율적으로 관리함과 더 나아가 국민의 재산권보호에 기여함을 목적으로 실시하는 국가사업이다. 본 연구는 현재 진행되고 있는 지적재조사사업의 근간을 재조명해 보고 문제점을 찾아 개선방향을 제시하여 향후 지적재조사사업의 시행착오를 최소화 하는데 기여하고자 한다. “지적재조사사업”이란 『측량 · 수로조사 및 지적에 관한 법률』 제71조부터 제73조까지의 규정에 따른 지적공부의 등록 사항을 조사 · 측량하여 기존의 지적공부를 디지털에 의한 새로운 지적공부로 대체함과 동시에 지적공부의 등록사항이 토지의 실제현황과 일치하지 아니하는 경우 이를 바로 잡기 위하여 실시하는 국가사업이다(MOLIT, 2013b). 지적재조사사업 기본계획은 2012~2030년까지 19년 동안으로 설계되었으며 추진배경은 땅은 주권, 국민과 함께 국가 구성의 3대 요소 중 하나로서 법률적, 행정적, 경제적 역할을 수행한다. 그러므로 일제 잔재 청산을 통한 지적 주권 회복과 미래 창조적 개념 정립을 통한 국민행복 맞춤형 정보로의 패러다임 변화 창출과 전 국토의 재조사 측량 및 세계측지계 변환을 통해 디지털 지적을 구축하는데 있다(Kim, 2013). 본 연구는 현재 진행되고 있는 지적재조사사업의 근간을 재조명해 보고 문제점을 찾아 개선방향을 제시하여 향후 지적재조사사업의 시행착오를 최소화하는데 기여하고자 한다. 국가가 장기적으로 종합적으로 실천할 계획을 수립해서 기본 방향을 설정하였으며, 전국 모든 토지를 대상으로 특별시, 특별자치시 · 도, 광역시 · 도(인구 50만 이상 대도시 포함)에서 수행되는 국가 차원 계획으로 약 1조 3천억 원의 국가재정이 투입되므로 사회갈등 유발과 재정적 부담을 덜기 위해 장기적 관점에서 계획 수립되었다. 국가차원의 선진화를 견인하기 위해 최신 기술적용, 연구 활성화 및 새로운 시장과 일자리 창출 등을 반영하였으며 시 · 도 및 소관청의 사업계획 수립의 기초가 될 수 있도록 현실적이고 실천 가능한 방향을 제시하려고 했으나 미흡한 것들이 여러 곳에서 노출 되고 있는 현실이다. 1994년 5월 경남 창원시 지역 지적재조사 실험측량을 시작으로 1995년 11월 지적재조사 사업추진 기본계획이 수립(내무부)되었고 2003년 3월 지적불부합지 정리 추진계획수립(행자부장관 보고)되었으며 2011년 1월 입법 발의 후 제정 공포되어 2011년 5월 지적재조사 선행 사업이 추진(3개 시,군,구,7지구 1,260필지)되었다. 그리고 2012년 3월 지적재조사 특별법 시행으로 2012년 7월 지적재조사 본 사업추진(57개 시, 군, 구, 66개 지구, 17,905필지)이 이루어졌다. 2013년 1월 지적재조사 측량규정이 제정 및 시행되고 2013년 2월 지적재조사 기본계획수립 및 관보 고시 된 후 2013년 5월 13년 지적재조사 사업추진(189개 시, 군, 구, 330개 지구, 102,446필지)되었고 2013년 7월~12월간 즉 6개월 동안 세계측지계 변환 선행 사업이 추진(26만 필지 좌표변환)되었다(Yu, 2014; Park, 2014). 지적재조사가 시작 된지 어연 20년의 시간이 흘렀다. 과연 지금까지 시행되어온 정책과 실험이 바른 방향으로 가고 있는가 분명 이제는 더 이상 과오를 남기지 말아야 함을 통감해야할 시점이다. 지적재조사사업의 비전은 첫째로 한국형 스마트 지적의 완성이며 고품질 디지털 지적 구현을 통한 국민복지 향상을 위함으로 국민재산권보호가 최우선 목표이며 디지털 지적구축과 권리보호형 지적재조사 실시이다. 두 번째는 국토자원의 효율적 관리와 안정적인 사업추진조직 완비 및 인력양성과 국민이 참여하는 공개시스템 도입과 연구 개발 및 관리체계 구축이며 세번째는 선진형 공간정보 산업 활성화와 성과 활용의 극대화 및 산업 활성화와 고용창출 그리고 지적정보품질관리 고도화 및 새로운 해외시장 개척을 목표로 국가를 대신해서 국토공간정보공사가 실시하고 있다. 토지 및 임야조사사업 등록당시 단위와 면적단위의 변천에 따른 면적 오류를 포함하여 100여간 지적측량이 이루어져왔다. 현재에는 지적재조사측량지역, 세계측지계변환 지역으로 나누어 현실경계에 부합하는 디지털 지적으로 통합 될 수 있도록 추진하지만, 과거의 면적오류를 소거하지 않은 상태로 계속 측량이 이루어지고 있는 것은 문제이다. 면적은 일반적으로 수평면상의 면적 · 구면상의 면적 · 경사면상의 면적 · 표면상의 면적 등으로 구분할 수 있는데 지적공부(地籍公簿)에 등록하는 면적은 수평면상의 면적이다(Ryu, 2011). 토지조사사업당시부터 척관법(尺貫法)에 의한 평(平)과 보(步)를 단위로 하여 등록하였다. 그리고 「지적법」 제정당시에 “토지대장 등록지의 지적은 평(平)을 단위로 정한다”라고 규정하였고(법 제7조), “임야대장 등록지의 지적은 무(畝)를 단위로 하여 이를 정한다.”라고 규정하여(법 제26조) 토지대장등록토지와 임야대장 등록토지의 면적 단위가 서로 달랐다. 토지대장 등록지는 홉(合)을 최소 단위로 하고 이 경우 1평은 10홉, 1홉은 10작(勺)을 뜻하는 것으로 1평은 1변의 1길이가 6척(尺)의 정사각형의 넓이이다. 임야대장 등록지는 보(步)를 최소단위로 하고 이 경우 1무(畝)는 30보, 1단(段)은 10무, 1정(町)은 10단으로, 1보는 1변의 길이가 6척의 정사각형의 넓이이며 토지대장 등록지의 1평과 같은 면적이다. 면적의 등록에 관한 변천연혁을 요약하면 Table 1 과 같다. 실제 1974년 면적측정부( Fig. 1 ) 및 분할측량결과도( Fig. 2 )를 예를 들어 비교해보았다(Suji-gu office, 2014). 과거 면적환산 : 1정 3,000평 : 9,917㎡ / 1단 300평 : 992㎡ / 1무 30평 : 99㎡ / 10보 10평 : 33㎡ 1974년 분할측량 면적측정부에서 산1-1번지 8무를 제곱미터로 환산(1191 × 해 보니 Table 2 처럼 환산면적 793.4㎡(원면적 793㎡)로 0.4㎡의 차이가 보인다. 그리고 구토지대장과 카드식토지대장 면적을 비교해 보았다. Fig. 3 은 1974년 구토지대장으로 지적은 1,191평이며, 카드식 토지대장도 환산전 면적이 1,191평임을 알 수 있다. 그러나 평을 제곱미터로 환산(1191 × ) 하면 3,937.2㎡ (원면적3,937㎡)로 0.2㎡ 차이가 보인다. 지적도면 전산화에 따른 스캐닝 및 디지타이징이 지적에 대한 각기 다른 비전문가가 실시하였으며, 지적도면 전산화로 필지에 대한 신축 보정량이 도곽 및 필지별로 일괄 보정되어 필지크기 차이 발생과 면적오류가 발생 되었다. ○ 지적도 상태에 따라 작업 방식 결정 ○ 스캐닝 작업 전 예열 ○ 도면을 고정하고 평평하게 펼치기 위해 진공 압착 ○ 스캐닝 작업 ○ 스캐닝에 의한 이미지 파일 생성 ○ 이미지 파일의 벡터화 ○ 벡터화 된 파일 출력 ○ 지적도와 스캐닝 성과 대조 ○ 지번, 지목 등 레이어별 편집 ○ 최종 성과 납품 ○ 지적도 상태에 따라 작업 방식 결정 ○ 진공 압착 ○ 필계점 디지타이징 ○ 디지타이징에 의한 파일 생성 ○ 디지타이징 파일 출력 ○ 지적도와 디지타이징 성과 대조 ○ 지번, 지목 등 레이어별 편집 ○ 최종 성과 납품 Figs 4 and 5 는 지적도면전산화 이전에 측량결과도와 면적 측정부이다(Youngin.Suji-gu.Giheung-gu.Branch,2014). Fig. 6 은 도면전산화의 결과로서, 좌측은 전산도면이며 (Suji-gu office, 2014), 우측은 해당필지의 면적을 좌표로 측정한 것을 보여주는데(KCSC, 2014b) 전산화 전후 측정 면적이 상이함을 알 수 있다. 측판측량에 의해서 Fig. 7 의 종이도면(Suji-gu office, 2014)으로 측량결과도를 작성 시, 구적기에 의하여 Figs 8 and 9 (Suji-gu office, 2014)와 같이 면적을 직접측정(2회)하여 토지분할을 하였을 때는 아무런 문제가 되지 않았다. 그러나 Fig. 10 의 도면전산화 파일에서 392-6, 392-7번지를 분할측량하려고 면적(좌표면적)을 측정하면 Fig. 11 과 같이 392-6번지는 −14.43, 392-7번지 +16.35 면적차이가 발생됨으로써 측정면적이 공부면적의 허용공차를 넘었다. 이런 경우는 현재 도면전산화의 측정면적(실면적)으로 등록사항 정정후 토지분할이 이루어지고 있다. 지적재조사사업 및 세계측지계변환 완료에 따른 지적공부 정리 시 세계측지계로 등록되고 있으나, 현 토지이용규제정보는 통일원점지역에 존치되어 있다. 따라서 토지소유자가 제공 받을 수 있는 다목적 서비스 토지이용규제 정보제공 요청에 따른 민원서류발급에 있어서 각 지자체별로 어려움 발생하고 있다. 현재 Fig. 12 처럼 토지이용규제정보(연속지적도), 낱장지적도, 세계측지지역은 각기 서로 다른 원점(KCSC, 2014b)에 존치하고 있다. 세계측지계 변환사업은 경계점 좌표등록부 지역부터 먼저 작업이 이루어지고 있다. 그러나 나머지 도해지역의 지적도 및 임야도 기타 지역은 어떻게 할 것인가? 만약 강제변환하면 연속지적도에 불과할 것이며, 경계점좌표등록부지역은 현실적으로 기준점에 의하여 경계를 표시한다. 그러나 강제로 변환된 도해지역은 현실경계와 전혀 다른 경계표시가 될 것이다. 연속지적도 사업시 현장의 경험이 없는 비전문가가 도곽 별, 축척 별, 원점 별, 행정구역 별 강제 접합하여 연속지적도를 기본 MAP의 바탕으로 하고 있는 토지이용계획확인서 도면( Fig. 13 )은 현실적으로 낱장지적도와 일치하지 않는다. 또한 연속지적도는 측량용으로 사용할 수 없다고 Fig. 14 처럼 문구가 토지이용계획확인서 도면 뒷면에 명시되어 있지만, 소규모측량 및 지자체 도로, 지구단위계획 설계 시에 연속지적도가 기본 MAP으로 현재 이용되고 있다. 심지어 민원인들은 항공사진과 연속지적도를 보고 자신의 소유필지를 어림잡아 인식하여 경계점위치를 주장하고 있는 실정이다. 그리고 도시계획선에 의한 분할측량 시 낱장지적도는 구소삼각원점지역에, 연속지적도는 통일원점에 지역이 서로 다르게 존치하게 되고, 낱장지적도에 연속지적도를 맞추는 작업을 해야 하는 번거러움과 Fig. 15 처럼 낱장지적도와 연속지적도의 필지 별 불일치가 발생되는 문제점이 나타난다. 덧붙여 말하면, 분할측량 완료 후 토지이동정리 할 때 연속지적도에는 자동으로 분할 데이터가 정리가 되지 않아서 수동으로 정리하고 있는 실정이며 실시간으로 반영되지 않는 문제점을 가지고 있다. 지적재조사사업 및 세계측지계 선행사업 이전에는 구소삼각원점지역, 통일원점지역이 있었지만, 이제는 지적재조사사업 및 세계측지계 선행사업으로 인하여 구소삼각원점지역, 통일원점지역, 세계측지계지역등 서로 다른 지적공부로 탈바꿈되어 존재하고 있는 실정이다. 순차적으로 지적재조사사업은 2012~2030년(19년)동안 추진해야 하며, 세계측지계변환 사업은 2012~2020년(9년)동안 추진해야 한다. 한마디로 또 다른 세계지적공부를 만드는 셈이다. 지적재조사사업 및 세계측지계변환 사업은 신중해야 한다. 또 다른 오류를 범하고 있지는 않는가? 기존 지적확정측량지역 및 도해지역의 세계측지계로 변환하기 위해서는 공통된 기준점이 필요하다. 또한 측량변환에 따라 면적차이가 발생 되었을 때에는 『세계측지계기반의 지적공부 좌표변환 정비지침(안)』의 제22조(면적분석)를 보면 경계점좌표등록부 지역은 0.1m ² 또는 0.044 ² × 또는 을 초과하지 않는 경우와 기타지역은 0.026 ² × M × 을 초과하지 않는 경우에 해당될 때에는 변환 전 지적공부 면적으로 결정한다고 되어 있어(Gyeonggi-do Land Information Department, 2014) 소규모 지역은 정비지침 안에 해당되겠지만, 대규모 지역은 어떻게 할 것인지 연구해볼 문제이다. 이것은 과거의 정, 단, 무, 보를 제곱미터로 변경한 것을 그대로 반복 꼴이 아닌가? 과거 종이지적에 의한 측량은 미농지(투명)를 이용하여 지적도를 등사를 하였고 도곽 사이에 존재하는 필지는 필지중심으로 성필을 하였다. 이로 인하여 필지중심 또는 부분적으로 성과결정을 하기도 하였다( Fig. 16 ). 그러나 현재 전자평판으로 실측시 2도곽 이상 또는 사업지구별로 지구계를 결정하고 있어서 과거 측량자간 측량성과 차이가 발생될 뿐만 아니라, 현지적재조사사업에는 지구계와 내부의 경계설정 우선 순위가 애매모호한 상태를 내포하고 있다. 그럼에도 불구하고 측량장비 발달로 비교적 넓은 실형을 실측하여( Fig. 17 ) 측량수행자간의 서로 다른 성과를 결정하고 있는 것이 지적의 현실이다. 지적재조사 사업 시 기준점 설치의 최소화를 위하여 네트워크 RTK 측량방법에 의해 일필지 관측을 우선적으로 규정하고 있으나, 통신 상태 등이 좋지 않은 경우에는 단일 기준국 RTK측량에 따를 수 있다. 그리고 GPS측량이 곤란한 지역은 토탈스테이션으로 관측을 하고 있는 실정이므로 측량기기별 표현이 방식도 다를 뿐 아니라 계절적 영향을 받는 경우도 많이 지적기준점 망실 후 재설치하는 효과가 발생된다. 지적재조사사업에 사용 중인 지적도는 현재 지역측지계를 기반으로 되어있으며 또한 지역측지계 기준점을 이용하여 현장에 경계를 복원하고 그리고 세계측지계 기준으로 경계점을 측정하고 있다. 두 번 이상 하는 작업과정은 또 다른 수치 성과결정에 대한 불부합이 발생될 수 있다. 또한 모순되는 것은 Fig. 18 처럼 현재 지역측지계로 지적확정된 지구는 세계측지계로 변환하는 프로그램으로 이용하여 수행하고 있는 실정으로 면적이 달라진다. 실 예로 세계측지계변환 선행사업에서 변환프로그램으로 활용된 Land1 프로그램(KCSC, 2013)으로 지적확정측량지역(106필)을 변환해 보았더니( Fig. 19 ), Fig. 20 과 같이 지적확정측량 106필지에 대하여 면적 증감이 발생됨을 확인 할 수 있다. 현재 재조사사업지구 선정은 지적소관청에서 하고 있으나, 비교적 원만한 지역을 택하고 있는 실정으로 수동적이라 볼 수 있다. 즉 전문가가 없으며, 인력도 없고, 장비도 없다 세계측지계 변환사업은 2020년 12월31일 목표로 하고 있다. 현재 6년 정도 남았지만 선행사업만 했을 뿐 아직 10%도 하지 못하고 있는 실정이며, 이는 공무원이 직접 수행해야 한다고 제시되고 있어 최종적으로 책임론이 대두될 것으로 판단된다. 국토지리정보원에서 세계측지계에 따른 고시좌표 변경고시가 이루어지고 있다. 지적은 소유권이 한 번 결정되면 변하지 않는 불변성을 가지고 있다. 앞으로도 변경고시는 언젠가 또 이루어질 것이다. 그때마다 국가의 공적장부인 지적공부도 매번 Fig. 21 처럼 변경고시 할 것인가에 대한 문제를 내포하고 있다. 위성기준점은 2002년 고시 시작 이후 아래와 같다. 현재에는 최근 고시 성과인 2014-167호를 사용하고 있다 (NGII, 2014). 토지조사사업 등록당시 면적단위와 현재 면적 단위를 환산하여 비교해보면 토지에서는 평균 0.2㎡ 임야에서는 0.4㎡ 차이를 보였다. 이에 대한 차이는 평방미터에서 제곱미터 환산에 따른 소수점 자리수 차이라 볼 수 있다. 분석결과 미세한 차이를 보였지만 전 국토를 볼 때에는 상당한 면적오차를 내포하고 있다고 볼 수 있다. 세계측지계변환 선행사업에서는 제22조(면적분석)에 해당되는 결과를 도출했지만, 앞으로 대규모 지적확정지역, 도해토지, 도해임야에 대한 변환사업에 대비하여 세계측지계 변환지역(확정, 도해토지, 도해임야)3종으로 나누고 현『세계측지계 기반의 지적공부 좌표변환 정비지침 (안)』 제22조(면적분석) 제2항 1항을 경계점좌표등록부 시행 지역를 예를 들어 소규모 지역은 0.044 ² × 으로 대규모 지역은 0.066 ² × 으로 허용공차를 고려하였으면 한다. 도면전산화로 과거 분할 측량하여 정리 되었던 필지가, 현재 좌표면적측정결과 허용공차 외로 되어 등록사항정정을 하게 되는 과정을 앞서 확인해 보았다. 이는 현재에도 내포하고 있는 심각한 문제점 중에 하나이다. 왜 국민들은 손해를 보아야 하는가? 이런 문제점들을 해결하려고 지적재조사사업이 추진되고 있지만, 지적재조사 측량과정에서 면적오류발생시 현실경계 위주로 양성화를 시켰으면 한다. 그리고 세계측지계 변환 시 면적 허용공차필지는 사전 조사를 철저히 하여 사업 완료 후 과거와 같은 오류를 예방하여 국민들이 믿을 수 있는 지적행정서비스를 구현하였으면 한다. 지적재조사 선행사업 추진 및 2012년, 2013년, 현재까지 지적재조사사업 완료지역에 대하여 지적공부정리가 되어 세계 측지계 지역에 위치하고 있지만 현실적으로 토지이용규제정보 기본MAP은 통일원점지역에 연속지적도 형태로 존치하고 있다. 이는 세계측지계 지적공부와 연속지적도는 불일치한다. 이로 인한 국민들이 토지이용규제정보 서비스를 발급 받을 수 없어 지자체 및 토지소유자 간의 어려움을 겪고 있다. 고품질의 지적행정서비스를 활성화하기 위해서는 세계측지계 변환 시에 연속지적도 변환사업도 포함하여 지적재조사사업 세부추진사업으로 구성하고 세계측지계 변환에 따른 지침을 준수하여 지적재조사사업 및 세계측지계 변환완료지역에 대하여 토지이용규제정보 데이터가 일치될 수 있도록 구현하였으면 한다. 지적재조사사업은 2012~2030년(19년), 세계측지계 변환 사업은 2012~2020년(9년)를 완료로 목표로 하고 있는 현시점에서 과거 100년 동안 사용한 지적을 19년, 그리고 9년 안에 세계화시키는 것은 면적, 위치, 소유권 등 많은 오류를 내포하고 또 다른 지적공부를 재생산하는 결과라고 볼 수 있다. 그리고 현실적으로 현재에는 구소삼각지역, 통일원점지역, 세계측지계지역의 지적공부가 존재하고 있고, 또한 세계측지계 변환 과정에 내포하고 있는 미세한 면적차이, 지적재조사 측량 성과결정의 어려움, 정밀한 측량기기 발달, 재정비가 필요한 지적기준점, 지자체 직접수행에 따른 전문성, 인력, 장비 부족을 점검하고 3년이 경과된 지적재조사사업 및 세계측지계 변환사업 활성화를 위하여 다양한 방법의 모니터링과 피드백이 필요하다. 세계측지계 변환사업은 2013년 7월~12월(6개월) 선행사업을 추진하여 26만 필지 좌표변환실적을 토대로 현재 세계측지계 변환을 지자체 공무원이 직접수행을 위하여 일시적인 교육에 의하여 일부 지적확정측량을 계획하고 시도하려고 있는 실정이다. 『지적공부 세계측지계 변환 종합 계획』에 의거하여 시행하면 되지만, 지자체 공무원의 GPS에 대한 전문지식도 부족하여 기준점 공통점 선정계획, GPS프로세싱 해석방법 차이로 세계측지계 변환지역 마지막부분에는 수치지역 인접 간 불일치가 발생이 될 것으로 사료된다. 따라서 전문전인 수행기관과 소규모 및 중간이상의 확정측량지역을 선택하고 기술협업 및 소통을 통한 교육 후 직접 수행한 변환지역을 “세계측지계변환 직접수행” 완료보고서를 만들어서 서로 공유하여 오류 없는 변환이 필요하다고 사료된다. 대한민국은 국토의 70%가 임야이며 임야의 90%가 국유림으로 지적재조사사업에 직접적 영향을 주지는 않는다. 소득분위 상위 3%가 토지의 90%를 소유하고 있다. 다만 국토의 15.4%의 불부합지가 문제이며 개발지역에서 문제가 발생되어 왔다. 그러므로 지적재조사사업은 지적불부합지 순으로 연차적으로 추진하고, 세계측지계 변환사업은 지자체 공무원의 직접수행을 통하여 지적확정 지역만 변환완료하고, 나머지 도해지역(토지 및 임야) 지역은 토지소유자의 선택에 의하여 가칭 “토지소유자별 선택적 지적재조사사업”으로 시행하여 지적측량 신청 시, 개발행위 시, 등록전환 시, 지자체 도로사업, 하천사업 등에 지적확정추진을 한다면 지적재조사사업 추진에 따른 국가예산절감 효과도 얻을 수 있고 토지소유자의 비용분담식에 의한 디지털지적으로 변환 시 향후 확정된 디지털좌표를 사용 할 수 있어 경비를 절감 할 수 있다. 또한 지적재조사가 시간이 길게 추진되어도 국민공감대의 형성으로 토지소유자의 소유권은 보호 될 수 있다고 사료된다. 현 시행중인 지적재조사의 전 과정을 검토한 결과 다음과 같은 결론을 유도해 보았다. 향후 시행착오를 막기 위한 대한민국의 이상적인 지적재조사 방안을 제시하면 아래와 같다.